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山東試點地方債“自發自還”不等于自主發債

A-A+2014年5月22日08:31大眾日報評論

  近日,財政部印發《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》,經國務院批準,今年將在上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。地方債自發自還試點是否意味著我國允許地方自主發債?新辦法釋放哪些市場化發債信號?記者第一時間采訪權威專家。

  “自發自還”有三個變化

  據了解,從2011年開始,財政部允許上海、廣東、浙江和深圳四地試點自行發債,去年又將試點范圍擴至山東和江蘇。這次新推出的試點與此前的自行發債試點主要不同點在于,新辦法更強調了地方自行還債。辦法明確規定,自發自還是指試點地區在國務院批準的發債規模限額內,自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金的機制。

  根據辦法,試點地區發行政府債券實行年度發行額管理,全年發行債券總量不得超過國務院批準的當年發債規模限額。2014年度發債規模限額當年有效,不得結轉下年。試點地區發行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。2014年政府債券期限為5年、7年和10年,結構比例為4:3:3。

  辦法規定,試點地區應當按照市場化原則發行政府債券,遵循公開、公平、公正的原則。應當建立償債保障機制,統籌安排綜合財力,及時支付債券本息、發行費等資金,切實履行償債責任,維護政府信譽。要按照有關規定開展債券信用評級,擇優選擇信用評級機構。應及時披露債券基本信息、財政經濟運行及債務情況等。

  山東省財政科研所所長崔宗濤認為,相對于此前的財政部代發地方債券和地方政府自行發債,這次改革試點有三個變化:一是試點地區要建立償債保障機制,自行支付債券本息、發行費等資金,財政部不再代辦還本付息;二是債券的期限結構有所變化,取消了3年期債券品種,增加了10年期債券品種;三是試點地區要開展債券信用評級,并及時披露債券基本信息、財政經濟運行及債務情況。

  “自發自還”不同于自主發債

  權威財經專家指出,此試點與自主發債并非一回事,實為此前推出的地方政府自行發債試點的“升級版”。

  在財政部財科所副所長白景明看來,此次自發自還試點,并非完全的自主發債,實際是自行發債的升級版。不同之處在于,自行發債雖允許地方自己組織發行,但還是中央財政代為還本付息,再從地方扣除還債本息;而自發自還則強調地方要自行還本付息。

  中國政法大學教授李曙光認為,自發自還試點的推出,走出了原先地方政府舉債、中央提供隱性擔保的框架,有助于提高地方財政自主權,推進陽光化舉債。

  對于市場關注的“自主發債”,專家指出,理論上應滿足“項目自主、發債規模自主、用途自定、償債自負”的要求。目前來看,自發自還試點地區在發債額度、期限等方面都受到嚴格限制。

  此次納入試點的上海財政局相關人士也表示,自發自還離自主發債還有距離。自主發債需要具體一系列前提,包括地方債務公開,取消地方融資平臺,地方政府負債全部納入預算,并報人大批準。目前,各地融資平臺還沒有納入財政預算。10年期新品為地方融資減壓

  專家指出,此次出臺的自發自還試點辦法,更是釋放出市場化發債的積極信號,加快地方政府舉債的陽光化進程。

  中國社科院財經戰略研究院財政審計研究室主任汪德華認為,今年以來房地產市場的不景氣加劇地方財政和融資壓力,此次試點推出有利于推進地方債券的長期化,扭轉當前畸形的土地財政,降低地方融資成本。

  國泰君安首席債券研究員徐寒飛注意到此次試點新增10年期債券產品。他認為,當前,地方債一個重要風險來源就是再融資壓力。過去政府債期限較短,不到7年,地方債務不斷滾動,借新還舊,利息越滾越大,融資成本高壓力大,延長舉債期限可替代一部分城投債,有利于緩解再融資壓力。

  10年期新品為地方融資減壓

  專家指出,此次出臺的自發自還試點辦法,更是釋放出市場化發債的積極信號,加快地方政府舉債的陽光化進程。

  中國社科院財經戰略研究院財政審計研究室主任汪德華認為,今年以來房地產市場的不景氣加劇地方財政和融資壓力,此次試點推出有利于推進地方債券的長期化,扭轉當前畸形的土地財政,降低地方融資成本。

  國泰君安首席債券研究員徐寒飛注意到此次試點新增10年期債券產品。他認為,當前,地方債一個重要風險來源就是再融資壓力。過去政府債期限較短,不到7年,地方債務不斷滾動,借新還舊,利息越滾越大,融資成本高壓力大,延長舉債期限可替代一部分城投債,有利于緩解再融資壓力。

  地方發債經歷三個階段

  2009年

  為了擴大地方政府的融資渠道,中國從2009年開始發行地方政府債券。2009、2010年,財政部代理發行全部地方政府債券。

  2011年

  從2011年四季度起,國務院批準上海、浙江、廣東、深圳率先試點自行發債,并于去年新增山東、江蘇試點。自行發債雖允許地方自己組織發行,但還是中央財政代為還本付息,再從地方扣除還債本息。

  2014年

  從2014年開始,在上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。與自行發債不同,自發自還強調地方要自行還本付息。專家表示,此次自發自還試點,并非完全的自主發債,實際是自行發債的升級版。

  地方債風險如何防范?

  市場化舉債,意味著不被市場認可的地方,有可能背上更高的融資成本。如果地方政府沒有能力償債怎么辦?面對地方舉債熱情,如何防止地方通過收費、轉移公共服務資金等途徑,把還債壓力轉移給老百姓?

  財政部財科所副所長白景明認為,在推進自發自還試點的同時,此次中央進一步完善了對地方債務的管理體制。如對地方發債的規模、期限、發行方式、定價、信用評級、信息披露、兌付等有一整套清楚的規定,是對地方發債的全面規范。

  與以往相比,此次試點更強調地方要披露債務情況。國泰君安首席債券研究員徐寒飛表示,只有對地方財政數據、負債狀況、現金流、地方信用等信息陽光化、透明化,市場對地方債的認可接受程度才會提高。

  此次試點推出的信用評級制度,也被視為防范風險的重要一環。不過,對于這一新機制,專家指出,誰來擔任評級機構,如何開展客觀公正的評估,對于這些市場關注的問題,還需要進一步細化。(據新華社北京5月21日電)

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