原標題：山東高院公布十大民告官案例：半數涉房屋土地拆遷糾紛
齊魯網濟南7月3日訊(記者張帥 通訊員郭德民) 7月3日，山東省高級人民法院召開新聞發布會，省法院副院長葉贊平向社會發布了2013年全省法院行政案件司法審查報告(白皮書)。
據悉，2013年全省法院受理一審行政訴訟案件18403件，審結18023件，二審行政案件2012件，審結2013件(含舊存)。案件主要涉及土地、計劃生育、勞動和社會保障、房屋登記、公安等重點執法領域。其中，一審行政案件以和解撤訴方式結案11988件，撤訴率達到66.5%。去年，全省行政案件以實體判決方式結案2707件，實體判決率為15.02%，比上年上升%2.9。行政機關實體敗訴案件數為809件，行政不作為(包括不履行法定職責和義務)、行政強制、行政許可、行政補償、行政處罰等行政行為類型實體敗訴率較高，涉及行政管理領域主要是拆遷、房屋登記、土地、工商、公安、勞動保障等。在審查執行非訴行政執行案件方面，去年，全省法院共審查非訴執行案件9572件，裁定準予執行9144件，不予執行428件，裁定不予受理164件，同比均有所上升。從2013年全省行政機關敗訴案件情況來看，消極應訴、行政不作為、行政行為合法性問題、不動產征收不規范等是敗訴的主要原因。
結合對案件情況的分析，白皮書還就全面推進依法行政提出了建議。依法行政要樹立法治思維，強化源頭預防意識，建立法制機構參與決策和執法的審核把關機制，進一步理順行政機關審批管理權限，依法推進行政審批事項清理和下放工作，建立有效的內部監督機制和執法責任追究機制，努力通過法治方式實施社會管理。要堅持統籌兼顧，嚴格按照《國有土地上房屋征收與補償條例》和“裁執分離”模式依法實施征收搬遷，建立不動產征收補償工作統籌機制，加強對征收補償工作的指導，建立專項檢查和考核制度，對重大違法行政行為應及時處理，依法推進重點項目建設。要支持法院依法裁判，行政機關應自覺接受司法監督，認真落實《山東省依法行政第五個五年規劃》，積極探索建立行政機關負責人出庭應訴制度，完善行政機關與人民法院之間的良性互動機制，合力預防和化解行政爭議。要加強復議與訴訟銜接，進一步規范行政復議程序，提高行政復議的效果，將行政復議打造成行政爭議化解的主渠道，及時有效化解行政爭議。
發布會上，省法院還公布了孔慶豐訴泗水縣人民政府房屋征收決定案、宋培巖訴青島市市南區人民政府行政賠償案、高揚明訴乳山市人民政府收回國有土地使用權案等十件典型行政案件。
全省十件典型行政案例
案例1 孔慶豐訴泗水縣人民政府房屋征收決定案
原告：孔慶豐
被告：泗水縣人民政府
【案情】2011年4月6日，泗水縣人民政府作出〔2011〕15號《房屋征收決定》，其征收補償方案規定，選擇貨幣補償的，被征收主房按照該地塊多層產權調換安置房的優惠價格補償；產權調換的，安置房超出主房補償面積的部分由被征收人出資，超出10平方米以內的按優惠價結算房價，超出10平方米以外的部分按市場價結算房價，被征收主房面積大于安置房面積的部分，按照安置房優惠價增加300元/m2標準給予貨幣補償。原告孔慶豐的房屋在被征收范圍內，不服該《決定》，提起行政訴訟。
【裁判】法院審理認為，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條、第十九條規定，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償。對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。本案中，優惠價格顯然低于市場價格，對被征收房屋的補償價格顯然低于被征收人的出資購買價格。判決撤銷了被告泗水縣人民政府作出的《決定》。
【評析】《條例》規定被征收人對征收決定和補償決定不服，可以提起行政訴訟。征收補償方案是征收決定的一部分，亦是作出補償決定的依據。因此，法院在審查征收決定時，應一并對征收補償方案進行實質性審查，即審查征收補償方案是否公平合理。
案例2 宋培巖訴青島市市南區人民政府行政賠償案
上訴人(原審原告)宋培巖
被上訴人(原審被告)青島市市南區人民政府
【案情】青島市市南區房屋拆遷管理辦公室為拆遷人市南區開發建設局核發了《房屋拆遷許可證》，原告宋培巖的房屋在拆遷范圍內。因未能在拆遷公告規定的期限內簽訂拆遷補償協議，未在規定期限內搬家騰房，市南區政府作出強制拆除決定，并對宋培巖的房屋進行了強制拆除，對其房屋內的物品進行了公證保全。該行政強制拆除行為被法院判決確認違法后，原告向被告提出行政賠償申請，被告作出《行政賠償決定書》，決定賠償數額為拆遷補償金及其銀行利息，對被拆除房屋內的財產予以返還，對賠償請求人提出的其他賠償請求不予支持。宋培巖不服，提起行政賠償訴訟。
【裁判】一審法院判決駁回原告宋培巖的訴訟請求。二審法院判決：一、撤銷原審判決；二、撤銷青島市市南區人民政府于2011年9月30日作出的行政賠償決定；三、青島市市南區人民政府應予判決生效之日起兩個月內重新作出賠償決定。
【評析】在行政賠償的賠償方式和賠償標準問題上，賠償請求人能夠獲得的拆遷補償屬于直接損失，被請求人應依照國家賠償法確定的賠償方式、賠償標準等規定，按照拆遷法規，提供房屋補償和貨幣補償，由賠償請求人對賠償方式進行選擇。
案例3 高揚明訴乳山市人民政府收回國有土地使用權案
原告：高揚明。
被告：乳山市人民政府。
第三人：乳山國泰城建開發有限公司。
【案情】2004年9月28日，乳山市政府作出乳政征出字[2004]59號關于收回國有土地并將其使用權出讓給乳山國泰城建開發有限公司的批復，同意收回信誼鐘表位于向陽街南、富山路西國有土地31.6平方米，同時將該宗地20.1平方米土地使用權出讓給乳山國泰城建開發有限公司，用途為商業用地，出讓期為40年。剩余11.5平方米土地為道路綠化用地。原告主張于1997年9月與乳山市國家稅務局簽訂房屋、土地買賣契約，乳山市國家稅務局將其夏村分局辦公樓及土地出售給原告，原告分別于1998年和1999年辦理了土地使用證和房屋所有權證。原告主張市政府收回涉案土地并出讓給第三人的行為侵犯了原告的合法權益，請求法院依法判決撤銷乳山市政府作出的乳政征出字[2004]59號批復。
【裁判】法院認為，乳山市土地行政主管部門于1998年將爭議土地使用權出讓給原告高揚明并為其核發了國有土地使用證，該證載明土地使用權終止日期為2047年12月28日，原告依法登記的土地使用權使用期限并未屆滿，且不存在為公共利益需要使用土地及舊城區改建需要調整使用土地等其他法定情形，被告乳山市政府收回原告國有土地使用權的行為不符合《中華人民共和國土地管理法》第五十八條可以收回國有土地使用權之規定，依法應予撤銷。
本案被告決定由第三人進行商業街改造建設后，又將涉案土地使用權出讓給原告，因被告及其土地行政主管部門的過錯造成爭議土地使用權與地上建筑物所有權相分離不一致的狀況，但原告高揚明并無過錯，其因政府行為獲得的信賴利益被告不能任意剝奪，被告乳山市政府應當在確保原告信賴利益的基礎上妥善處理歷史遺留問題。遂判決撤銷被告乳山市政府作出的乳政征出字[2004]59號關于收回國有土地并將其使用權出讓給乳山國泰城建開發有限公司的批復。
【評析】根據行政法信賴利益保護原則，當個人對行政機關作出的行政處分已經產生信賴利益，并且這種信賴利益因其具有正當性而得到保護時，行政機關不得隨意撤銷行政處分，如果撤銷必須補償其信賴利益損失。對相對人信賴利益的保護應該成為行政主體自我糾錯的必要限制，行政主體應當在確保相對人信賴利益的基礎上妥善解決爭議問題。
案例4：朱建忠訴東營市住房和城鄉建設委員會房屋轉移登記案
上訴人(原審第三人)：劉營。
被上訴人(原審原告)：朱建忠。
原審被告：東營市住房和城鄉建設委員會。
原審第三人：王玲玲。
【案情】 2011年6月，王玲玲向劉營借款共計470萬元。同年12月，劉營要求王玲玲歸還剩余欠款，王玲玲與劉營協商用東營市東營區香山路808號35幢1單元201室房產抵債。該房產系王玲玲、朱建忠夫婦共同共有。同年12月29日，王玲玲與劉營夫婦共同到東營市住建委房產交易中心辦理過戶手續，并簽署了《房屋所有權轉移登記申請書》等有關材料。后經東營區人民法院委托的鑒定機構鑒定，申請材料中“朱建忠”的簽名均非朱建忠本人所簽。《東營市存量房買賣合同》中載明雙方約定的房屋總價款為90萬元，東營市東旭房地產中介評估測繪有限公司對該房屋的市場評估價值為93.6萬元。同年12月30日，原審被告對涉案房屋辦理了產權轉移登記，向劉營頒發了房屋所有權證。
【裁判】一審法院認為，被告根據第三人提交的虛假材料辦理涉案房屋轉移登記及為第三人劉營頒發房屋所有權證的具體行政行為，屬于主要證據不足。遂判決撤銷被告作出的房屋產權轉移登記具體行政行為。
二審法院認為，涉案房產原登記在朱建忠、王玲玲名下，是雙方共有財產。原審被告在對該房屋辦理轉移登記時，對申請登記雙方提交的身份證、房產證、買賣合同等相關材料進行了審查，但未對身份證與身份證持有人是否同一人進行嚴格比對，對該事項的審查未盡到審慎審查職責。故原審被告依據王玲玲提供的虛假材料對涉案房屋辦理轉移登記的行為應確認違法。
關于上訴人劉營對涉案房屋的取得能否認定是善意取得問題。經審查，2011年6月，王玲玲共向劉營借款470萬元，朱建忠主張該債務已經清償，對此，其并未向法庭提交證據；同時法院中止本案訴訟期間，其亦拒絕通過民事訴訟厘清雙方債權債務關系，故應認定劉營主張的債務真實存在。涉案房屋經評估機構評定后，市場價值是93.6萬元，雙方是以90萬元的價格抵債，應認定對價合理。就朱建忠主張的劉營對“王玲玲隱瞞丈夫處理房產”這一情況是明知，以及王玲玲以房抵債并辦理轉移登記是在劉營脅迫下的主張，朱建忠、王玲玲均未能提供有效證據予以證明，不予支持，故認定劉營取得房屋屬善意取得。依據《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》第十一條第三款的規定，被訴房屋登記行為違法，但房屋已為第三人善意取得的，判決確認被訴行為違法，不撤銷登記行為。判決撤銷一審法院判決，確認東營市住房和城鄉建設委員作出的房屋產權轉移登記行為違法。
【評析】《物權法》確立善意取得制度的目的，就是通過維護與動產占有人和不動產登記權利人發生交易的第三人的利益，以達到維護交易安全、穩定經濟秩序的目的。如果善意第三人基于信賴關系向無處分權人支付了合理的對價后，取得了房屋的所有權，最后因無處分權人的處分無權而被確認為無效，勢必會造成社會經濟秩序和法律秩序的混亂。故善意第三人的權利應受法律保護，該善意取得構成對法院撤銷判決的法定阻卻事由，法院可以判決確認登記行為違法，但保留登記行為的效力。
案例5：于欽業訴高密市規劃局規劃行政許可案
原告：于欽業。
被告：高密市規劃局。
第三人：濰坊天潤房地產開發有限公司。
【案情】2007年10月26日，第三人濰坊天潤房地產開發有限公司向被告高密市規劃局提交建設工程申請單，建設項目包括涉訴的15號商住樓。2007年10月30日，被告為第三人核發了2007魯06-10-207號《建設工程規劃許可證》。15號商住樓于2010年6月開工建設，至原告起訴時已建造完畢。原告居住的桂苑小區1號樓于2005年建成，位于高密市孚日街北，共六層。15號商住樓位于孚日街南，與桂苑小區1號樓隔街相對，兩棟樓均為南北方位。被告在庭審中未提供有關15號商住樓與原告所居樓房之間的日照間距方面的證據。原告以對15號商住樓作出的規劃許可不符合法定的采光最低標準、使原告住房原有采光通風條件降低為由提起行政訴訟，請求撤銷該《規劃許可證》。
【裁判】法院審理認為，被告根據《城市規劃法》第三十二條、《山東省實施〈城市規劃法〉辦法》第三十七條的規定，對第三人提供的建設項目批準文件和建設用地證件等材料進行了審核、發證。建設部《城市居住區規劃設計規范》對住宅間距、日照標準作出詳細規定。被告雖稱已達到該《設計規范》的要求，但未提供證據證明兩樓之間的日照間距系數及是否達到日照最低標準等。判決確認被告高密市規劃局核發2007魯06-10-207號《建設工程規劃許可證》的行政行為違法。
【評析】本案中，房地產開發商向規劃局申請辦理《建設工程規劃許可證》，是否必須提交有關日照分析方面的材料，是認定本案被訴規劃行政許可行為是否合法的關鍵。雖然被訴行政許可作出時，《中華人民共和國城市規劃法》和《山東省實施〈城市規劃法〉辦法》均未規定申請人應提交日照分析材料。但建設部《城市居住區規劃設計規范》是規劃許可的強制性國家技術標準。該規范相關條款針對不同氣候區的大、中小城市，對住宅日照標準分別作出了明確規定，內容包括日照標準日、日照時數、有效日照時間帶等。因此規劃局在作出規劃許可時，必須執行《城市居住區規劃設計規范》中的國家強制性標準，第三人必須向規劃局提交相應材料以證明其所建工程符合日照標準。被訴行政許可行為因缺乏必須提交的申請材料，導致證據不足，被確認違法。
案例6 張秋景訴鄄城縣人力資源和社會保障局工傷認定案
原告：張秋景
被告：鄄城縣人力資源和社會保障局
【案情】楊新英生前系第三人鄄城向陽紡織有限公司的職工。2012年9月12日15時許，其在公司細紗崗位工作時感覺身體不適，后被送往鄄城縣第二人民醫院治療，被診斷為蛛網膜下腔出血。9月13日9時45分，轉入菏澤市立醫院治療，入院時處昏迷狀態，后病情危重。次日8時30分，楊新英出院，出院診斷為呼吸衰竭、肺部感染、蛛網膜下腔出血、室性早搏。后楊新英死亡。2013年5月7日，楊新英的親屬張秋景提出工傷認定申請，被告作出不予認定工傷的決定，原告提起行政訴訟。
【裁判】 法院認為，綜合本案證據可認定死者楊新英是在2012年9月12日下午4、5點鐘到家以后去鄄城縣第二人民醫院就診，2012年9月14日上午死亡后，下午3時安葬完畢，屬于“48小時之內”死亡，且證據顯示曾對楊新英進行積極搶救，但病情危重，不能排除搶救無效死亡的可能性。判決撤銷被訴工傷認定。
【評析】本案爭議焦點在于楊新英是否屬于突發疾病在48小時內搶救無效死亡。被告認為楊新英出院時并未死亡，出院后死亡不屬于搶救無效死亡。但被告未能提供有效根據和相關法律依據證明其主張，應承擔舉證不能的不利后果。從立法原意來看，搶救到何種程度，死亡發生在醫院還是其他地方，并不影響工傷認定。
案例7 仇樹英訴平原縣公安局行政處罰案
上訴人(一審原告)：仇樹英
被上訴人(一審被告)：平原縣公安局
【案情】平原縣王鳳樓鎮后王村村民仇樹英和丈夫張喜春因小麥直補款問題，與本村村文書王桂貞發生爭執并動手，張喜春和王桂貞均受傷，經法醫鑒定，二人損傷程度均為輕微傷。平原縣公安局接到王桂貞報案后，對王桂貞受傷一案立案受理，經過調查等程序，作出王桂貞所受傷害系仇樹英所為的認定，并對仇樹英作出平公(治)行罰決字〔2013〕008號行政處罰決定，對其處以行政拘留十五日并處罰款五百元的行政處罰。仇樹英不服，提起行政訴訟。
【裁判】一審法院認為，被訴行政處罰決定認定事實清楚，主要證據充分，適用法律正確，程序雖存有瑕疵，但并不影響原告的實體權利，判決駁回原告仇樹英的訴訟請求。二審法院認為，王桂貞傷情鑒定書中載明其傷情“系鈍性外力作用形成”，但證人證言均稱王桂貞臉上的傷系仇樹英用手抓傷，與鈍性外力作用形成的鑒定結論不符。被訴處罰決定為“行政拘留十五日且罰款500元”，屬于較重的行政處罰，根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條第二款規定，應由行政機關負責人集體討論，但是本案中被上訴人未履行該程序。判決撤銷一審法院判決，撤銷被訴處罰決定。
【評析】該案被訴行政處罰決定認定事實不清，同時未經《中華人民共和國行政處罰法》規定的必要程序，應當屬于程序違法而非瑕疵。一審判決認定事實不清，主要證據不足，依法應予改判。
案例8 豐寧食品有限公司訴章丘市國稅局行政不作為案
申請再審人(一審原告、二審上訴人)：濟南豐寧食品有限公司。
被申請再審人(一審被告、二審被上訴人)：山東省章丘市國家稅務局。
【案情】原告豐寧公司2010年6月起向被告章丘市國稅局申報出口貨物應退稅款。被告先后于2012年1月、2月為原告辦理出口退稅共計34萬余元，剩余42843.84元被告以原告提供了虛假發票為由沒有退回。原告不服，于2012年4月19日向濟南市國家稅務局提起行政復議。復議過程中，雙方達成和解協議，約定：申請人(原告)自覺配合被申請人(被告)對出口退稅相關事項的調查、檢查；被申請人及時組織人員進行調查、檢查，并將結果向申請人反饋。原告撤回復議申請。被告在審查過程中認為出售人為楊金蘭、張明銓的33份發票存在疑點，涉嫌虛開農產品收購發票，向章丘市公安局進行了通報。章丘市公安局立案后派員到江蘇省射陽縣千秋鎮找楊金蘭、張明銓進行了調查，楊金蘭、張明銓二人否認2010年和2011年與原告發生過農產品買賣業務。原告不服，訴至法院，請求法院判令被告立即退還出口貨物應退稅42843.84元，利息3602元，共計人民幣46445.84元。
【裁判】一審法院判決駁回原告豐寧公司要求被告退還出口貨物應退稅款42843.84元，利息3602元的訴訟請求。二審法院認為本案中，被上訴人在審核上訴人的退稅業務中發現涉案33張農產品收購發票存在疑點。經被上訴人及公安機關的調查，該宗發票載明的農產品出售人楊金蘭、張明銓均否認存在經營業務。被上訴人據此暫不辦理上訴人涉案33份存在疑點發票的進項稅退稅并無不當，維持一審判決。
山東省高級人民法院再審認為，《山東省國家稅務局轉發〈國家稅務總局關于加強以農產品為主要原料生產的出口貨物退稅管理的通知〉的通知》(魯國稅函[2006]220號文件)第二條規定，“凡發現其購、產、銷、運輸、報關、收匯等環節存在疑點、不能確定其業務真實性的，一律先暫停辦理退稅，并按有關規定落實和處理。”特別是本案中，在章丘市公安局以“沒有直接證據證明豐寧公司虛開農產品收購發票”為由決定不予立案后，豐寧公司申請退稅問題實際上仍處于待處理狀態，章丘市國稅局應盡快按有關規定“落實和處理”，在調查的基礎上針對豐寧公司申報出口貨物退稅問題作出是否退稅的處理決定。而章丘市國稅局在章丘市公安局對豐寧公司涉嫌虛開農產品收購發票一案決定不予立案后，未“按有關規定落實和處理”，屬于適用法律錯誤，其行為構成不履行法定職責。原一、二審判決駁回豐寧公司的訴訟請求，亦屬適用法律錯誤，依法應予以改判。判決：一、撤銷濟南市中級人民法院(2012)濟行終字第208號行政判決； 二、撤銷章丘市人民法院(2012)章行初字第17號行政判決；三、章丘市國稅局于判決生效之日起60日內針對豐寧公司的申請作出是否退稅的處理決定。
【評析】本案的主要爭議焦點系豐寧公司所訴章丘市國稅局暫停辦理退稅是否構成不履行法定職責。根據《中華人民共和國增值稅暫行條例》相關規定，稅務機關發現存在疑點不能確定業務真實性的，在“暫停辦理退稅”之后，還應“按有關規定落實和處理”。針對申請決定是否辦理退稅系稅務機關的法定職責，稅務機關在暫停辦理后，應當按照正當行政程序原則積極履行“落實和處理”職責，盡快作出最終處理意見，不應久拖不決或以暫停辦理代替實質上的最終處理，否則亦構成不履行法定職責。
案例9 馬尼托瓦克(中國)租賃有限公司訴淄博市公安局交通警察支隊車輛管理所行政登記案
原告：馬尼托瓦克(中國)租賃有限公司
被告：淄博市公安局交通警察支隊車輛管理所
第三人：淄博國泰起重吊裝工程有限公司
【案情】第三人淄博國泰起重吊裝工程有限公司與原告馬尼托瓦克(中國)租賃有限公司于2011年3月31日共同在被告淄博市公安局交通警察支隊車輛管理所辦理抵押登記，第三人將其名下的車輛抵押給原告。同年5月31日，第三人派人持原告單位出具的還款證明等材料向被告申請解除抵押登記。被告經審查，認為上述材料齊全完整，符合《機動車登記規定》、《機動車登記工作規范》中解除抵押登記的要求，遂辦理解除抵押登記。后原告向公安機關報案，經淄博市公安司法鑒定中心證實，第三人在辦理解除抵押登記時所提交的原告相關材料及印章均系偽造。原告提起行政訴訟，要求撤銷被告解除抵押登記的行政行為，并判令被告重新作出恢復原抵押登記的行政行為。
【裁判】法院認為，被告作出解除抵押登記主要證據不足，應依法撤銷。解除抵押登記的行政行為被撤銷后，原抵押登記即依法自動恢復。判決撤銷解除抵押登記的行政行為。
【評析】近年來，申請人提供虛假材料是行政登記案件中行政機關敗訴的主要原因。人民法院會以登記機關的法定職責和專業能力為標準，對其是否盡到合理審慎的審查義務作出認定。另外，無論登記機關是否盡到審查義務，經審理查明確屬登記錯誤則也應予撤銷，但如果登記機關盡到審查義務的，應明確登記機關不承擔賠償責任。
案例10 李恒生訴肥城市國土資源局政府信息公開案
原告：原告李恒生。
被告：肥城市國土資源局。
【案情】原告李恒生系肥城市西付村村民，2007年所承包的土地被政府征收，因不對補償安置標準產生爭議，向肥城市國土資源局申請公開其被征用土地的性質，肥城市國土資源局經審查后對其申請決定不予公開，原告李恒生起訴至法院。
【裁判】法院經審理認為，被告國土資源局對原告李恒生要求公開政府信息的申請進行了答復，且其掌握基本農田分布的相關信息，具有公開此類信息的職權。原告李恒生的土地被征收后，對于被征收土地的性質持有異議，而且認為征收補償標準應當按照基本農田標準補償，因此向被告國土局申請公開西付村基本農田的相關信息，此信息應當認定與原告李恒生的生產、生活具有特殊需要，被告國土資源局應當予以公開。依照《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十一條、第二十四條之規定，判決被告國土資源局于本判決生效之日起15日內公開2001年至2008年期間的涉及肥城市新城街道辦事處西付村的鄉級基本農田保護圖、縣級基本農田保護區分布圖、基本農田調整劃定分析圖。一審判決后當事人未上訴。
【評析】涉及集體土地征收補償等政府信息屬于依法應當主動公開的信息，行政機關不履行主動公開政府信息義務，當事人可以申請獲取相關政府信息。原告作為農民，承包地是其賴以生存的生產資料，被征收后的補償標準等問題關系其切身利益。因此，原告申請的信息與其生產、生活、科研等特殊需要有關，依法應予公開。
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