孫紹騁

　　經過一年的努力，我省節約集約用地工作取得顯著成效，確保了全省耕地數量不減少、質量有提高，為促進經濟社會發展，保障和改善民生提供了有力的支撐。同時，土地開發利用還比較粗放，建設用地效益有待提高，違法違規用地問題依然嚴重。節約集約用地形勢不容樂觀，必須進一步推進節約集約用地工作，推動全省節約集約用地再上新水平。

　　一、推進節約集約用地勢在必行

　　土地是人類生存的載體，是國之根本。我們平時講保衛祖國，其主要任務是捍衛領土完整。國與國之間的邊境沖突，十有八九是爭奪土地。省與省之間的邊界糾紛，也主要是土地問題。寸土必爭、寸土不讓、寸土寸金，從這些成語中也不難看出土地的重要性。守土有責，節約集約用地也是守土，既是當務之急，更是長遠之計，利在當代，功在千秋，而且是刻不容緩，勢在必行。

　　(一)黨和中華民族的優良傳統，要求我們節約集約用地。近日，黨中央、國務院頒布了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，明確要求節約集約利用資源，杜絕浪費行為。土地是民生之本、發展之基，是最重要的資源。土地節約是最大的節約。在我國革命、建設和發展的各個階段，土地問題始終是具有戰略性、全局性、根本性的問題。我們黨通過土地革命，發動人民群眾，贏得了勝利。十一屆三中全會后，中央改革創新土地制度，激發了廣大農民的生產積極性。黨的十八屆三中全會又對土地政策改革提出了新的要求。我們要充分認識到，推進節約集約用地，是沿承黨的優良傳統、落實中央要求的重大舉措，必須認真落實各項措施，不斷提高節約集約用地水平。

　　(二)人多地少的省情，要求我們節約集約用地。人多地少是我們最大的省情。我省人均土地2.52畝，居全國第27位；人均耕地1.20畝，居全國第20位，以占全國1.6%的土地養活了全國近7%的人口。我省耕地后備資源并不富裕，但人口還在繼續增長，去年凈增53萬人，預計將來會突破一億大關。解決一億人的吃飯問題，保證糧食安全是頭等大事，人多地少的矛盾將更加突出。“但留方寸地，留與子孫耕”，推進節約集約用地，既是對當代人負責，更是對子孫后代負責，保護不好就等于砸了子孫的飯碗。

　　(三)經濟社會的發展，要求我們節約集約用地。我省正處于城鎮化、工業化、農業現代化“三化”同步快速發展時期，經濟發展、民生保障都需要大量土地。據測算，城鎮化率每提高一個百分點，就有100萬農村人口轉移進城，每人按照100平方米建設用地計算，就需要15萬畝土地。“十二五”期間，我省每年約需增加城鄉建設用地60萬畝。今年國家下達我省新增計劃指標27.92萬畝，供需差距很大。省情難以改變、經濟社會發展階段不能逾越，決定了我們不能再走低效浪費土地的老路，必須高揚節約集約旗幟，走節約集約用地的新路。

　　(四)經濟轉方式調結構，要求我們節約集約用地。習總書記要求我省“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”。“籠”就是地。轉變經濟發展方式，首先要轉變土地使用方式，由粗放型向節約集約型轉變，實現土地要素的優化配置和高效利用。所謂調結構，首先應該調整土地使用結構，向基礎設施、高新產業、民生、服務業傾斜。土地使用方式的調整轉變，將有力推動經濟發展方式轉變和產業結構的調整，切實提高經濟發展的質量和效益。

　　二、節約集約用地現狀不容樂觀

　　我省節約集約用地既有成績，但也存在不足，可以說是喜憂參半，經驗不少，問題不小，不容樂觀。一方面，節約集約用地正成為全社會的共識，政府高度重視，企業也已行動，水平逐步提升。2012年底，全省耕地面積約1.1億畝，基本農田面積約1億畝，均超出目標保有量。各地因地制宜，創造出一些鮮活實用的經驗。如，臨沂市建立了“1+16”的節約集約用地制度體系，創造了20種節地模式。青州、昌樂、安丘等地開發低丘緩坡，拓展了3.65萬畝新增建設用地指標。淄博市引導企業開展“零地技改”，在沒有新征用一寸地的情況下，成功實施十多個重點技改項目。煙臺市大力推動工業企業進園區發展，騰退城區土地2萬多畝。濟南市平陰縣引“工業上山”，新辦工業項目54%在山坡上。另一方面，我們還存在問題和不足，建設用地效益有待提高，節約集約用地機制不健全，土地開發利用粗放浪費，大廣場、大公園、大馬路、大工廠隨處可見，企業的生產用地浪費現象常見，土地城鎮化速度大大快于人口城鎮化速度。

　　三、節約集約用地既要開源又要節流

　　節約集約用地要堅持精打細算、苦心經營、開源節流、堅守紅線的原則。

　　(一)用好增量。一要嚴把規劃關，優化國土空間開發格局，按照城鄉統籌、合理布局、適度集中的原則，推進人口向城鎮、社區集中。將財政轉移支付、建設用地規模與吸納農村人口進入城鎮數量掛鉤，實現土地資源的高效配置和節約集約利用。二要嚴把土地供應關，堅持“區別對待、有保有壓”，禁止向違背國家產業政策、高耗能高污染、違反土地利用和城建規劃的項目供地。完善年度計劃管理，分配下達新增建設用地計劃指標時，配比下達挖潛指標。按政策引導新增建設用地向城鎮化重點區域傾斜，保障重點產業、重點建設項目和民生項目建設用地，保障節地型產業、節地型城鎮和節地型企業的用地需求。三要嚴把投入產出關，嚴格執行建設用地控制標準，按照工業項目產業類別和投資強度確定項目用地規模，用投資和產出強度、納稅額、人口聚集規模、就業情況等多重指標，控制土地利用，切實防止浪費土地。四要嚴把園區入門關，合理設置園區項目準入門檻，建立項目準入聯席審查制度，提升各類開發區(園區)用地效益。大力推行“飛地經濟”模式，通過健全稅收分成、強化用地保障等激勵措施，鼓勵新上工業項目集中建設，集群發展。鼓勵園區外的企業通過“拆企并企”、“拆企入園”等方式進入園區發展。

　　(二)盤活存量。一要摸清底數，加大閑置土地處置力度。各地要全面查清閑置土地、批而未供土地、低效利用建設用地的底數，并進行全面清理。對閑置土地，依法進行處置和合理利用。二要開動腦筋，挖掘集體存量建設用地潛力。重點開展“城中村”、農村居民點閑置宅基地、“空心村”土地整理，整合利用零星分散土地、空閑地、閑置宅基地和基礎設施用地。鼓勵農村集體經濟組織開發利用經依法批準收回的集體建設用地，以及閑置的原學校、衛生院、行政辦公用地等，盤活集體土地資產。三要再接再厲，抓好批而未供土地清理處置工作。今年全省開展批而未供土地清理，半年多時間清理的土地，比國土資源部批給我們一年的建設用地指標還多，要繼續加大力度，常抓不懈。要完善批后實施和供應機制，嚴格落實用地預申請制度，確保土地供應計劃的有效實施。強化考核獎懲，將供地率作為新增建設用地指標分配、節約集約用地考核的重要依據。四要“騰籠換鳥”，規范有序推進城鄉建設用地增減掛鉤、低丘緩坡開發利用試點工作，大力開展工礦廢棄地復墾利用和低效建設用地二次開發利用，鼓勵企業盤活存量建設用地。

　　(三)拓展空間。一要提高廠房容積率，禁建花園式工廠。要完善政策，采取措施，鼓勵企業“上天入地”，改平面向外擴張為向上下延伸，鼓勵建設多層工業廠房。今后，除生產安全、工藝流程等有特殊要求的項目外，工業企業不得建造單層廠房。鼓勵和引導企業通過租賃、購買多層標準廠房，解決生產經營場所。二要完善建設用地空間使用權取得、流轉、登記等制度，在保障人防、城市公共安全設施建設和消防要求的前提下，鼓勵綜合開發利用地下空間。三要加強未利用地開發，對荒山荒坡荒灘等未利用地進行綜合開發利用，推行城鎮上坡、工業上山。

　　(四)管好市場。一要擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，逐步對經營性基礎設施和社會事業用地實行有償使用，以劃撥方式取得的土地用于經營性項目的，一律納入有償使用范圍。二要完善國有建設用地使用權配置方式。根據產業周期彈性確定工業用地出讓年限，對分期建設的大中型工業項目，實行整體規劃、總量控制、分期供地、限期開發，當期用地未達到預定的投資強度等條件的，不得安排下期供地。三要繼續探索完善集體建設用地使用權流轉制度，盤活利用閑置和低效用地，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。

　　(五)嚴格監管。一要著力加強建設用地供應全程動態管理，牢牢把握批前、批中、批后三個環節，對土地供應總量、布局、結構、價格和開發利用情況實行全面監管。二要積極開展以地控稅、以稅節地試點工作，加強建設用地稅收征管，適時調整全省城鎮土地使用稅、耕地占用稅和契稅的具體適用稅額或稅率標準，擇機提高土地保有環節成本，探索建立城鎮土地使用稅與集約用地相掛鉤的稅收調節機制。三要嚴格考核評價，建立區域建設用地節約集約利用評價考核機制，獎罰分明，考核評價結果作為安排年度用地計劃指標、考核各級領導干部實績的重要依據。

　　四、節約集約用地

　　既要敢于創新又要依法依規

　　(一)堅持因地制宜，勇于改革創新。要充分借鑒先進地區經驗，根據當地實際情況，因地制宜，大膽改革，大膽創新。一時拿不準的，先行試點，看準的要堅定不移地推行。

　　(二)依法依規用地，嚴守耕地紅線。堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴厲打擊違法違規用地行為。加快征地制度改革，健全完善征地審批、實施、補償安置、爭議協調裁決等程序，維護好被征地農民的合法權益。