■基層視角■何峰清

　　在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)如何協(xié)調(diào)發(fā)展，應該是我們正視的問題。在這個過程中，所出現(xiàn)的諸多問題及負面效應，是影響甚至阻礙城鄉(xiāng)一體化進程的關鍵，值得我們深思。

　　區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的挑戰(zhàn)

　　在更大程度上發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，生產(chǎn)要素流動將越來越取決于投資回報率和區(qū)域?qū)�業(yè)化分工等客觀經(jīng)濟規(guī)律的導向，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差距勢將繼續(xù)擴大。盡管中西部地區(qū)經(jīng)濟增長在加快，但與東部的差距仍然在拉大，這是必然反映。

　　區(qū)域發(fā)展不平衡的要害并不在于經(jīng)濟發(fā)展差距，而在于社會發(fā)展差距。目前中央財政對欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度還不夠，公共服務均等化程度還較低，區(qū)域政策在消弭市場缺陷方面的效果尚不理想，還沒有明顯改善欠發(fā)達地區(qū)的基礎設施條件，還沒有顯著增強欠發(fā)達地區(qū)自我發(fā)展的能力和后勁，還不能普遍提高欠發(fā)達地區(qū)的全民福利水平，因而也將不利于逐步改變目前全國低水平、不全面、不平衡的小康狀況。

　　社會事業(yè)發(fā)展滯后

　　公共服務資源配置嚴重失衡。公共教育資源向高等教育過分傾斜，而義務教育的公共投入嚴重不足。高等教育占教育經(jīng)費的比重上升，農(nóng)村義務教育卻面臨危機。公共衛(wèi)生資源過分向城市傾斜，而農(nóng)村缺醫(yī)少藥仍很嚴重。

　　現(xiàn)有公共財政和社會協(xié)調(diào)機制不適應社會流動性增強、社會分層加快的新挑戰(zhàn)。農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市大量轉(zhuǎn)移，而城市財政體系遠遠沒有做好準備。強勢群體的利益訴求日益高漲，而貧困群體和社會邊緣群體的呼聲往往被忽視。部分社會成員既得利益的減少或喪失將引發(fā)不滿情緒甚至過激行為。

　　人口發(fā)展態(tài)勢仍然嚴峻。基數(shù)大、增長偏快、素質(zhì)偏低、“未富先老”，是未來二三十年我國人口發(fā)展的基本態(tài)勢。在現(xiàn)有技術(shù)水平和制度框架下，這種態(tài)勢必將加劇對資源環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸制約，多重經(jīng)濟社會壓力必將接踵而至。

　　城鄉(xiāng)貧困問題有所反彈。隨著城市化浪潮和社會轉(zhuǎn)型加速，在失業(yè)人口、流動農(nóng)民工、失地農(nóng)民和老年人口中正在形成新型貧困群體，貧富差距迅速拉大。這也鮮明地折射出社會保障不健全、公共服務供給不足，以及收入再分配手段不完善等問題。

　　盲目投資和低水平擴張

　　投資體制改革明顯滯后。政府投資范圍過寬，習慣于借助預算內(nèi)投資來調(diào)控經(jīng)濟運行，而不善于通過政府消費來提供公共服務。在市場準入方面偏重經(jīng)濟性指標，忽視社會性指標。對全社會投資重監(jiān)管、輕服務，缺乏科學的、有預見性的宏觀產(chǎn)業(yè)導向。

　　財政稅收體制不規(guī)范，政府存在過多干預經(jīng)濟的內(nèi)在動因。公共財政體系不健全，分稅制和財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，公共服務開支不足，一般經(jīng)濟建設開支過多。中央和地方的財權(quán)事權(quán)劃分不夠合理，地方政府缺乏獨立的正常收入來源。預算外收入和體制外融資的使用隨意性很大，其中相當多資金直接用于盈利性投資。

　　金融體制改革進展遲緩，金融參數(shù)失真。銀行體系不能滿足經(jīng)濟增長特別是中小企業(yè)對市場化融資的需要。利率、匯率機制僵化，資金價格扭曲，容易刺激粗放型經(jīng)濟增長，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。證券市場的制度創(chuàng)新久拖不決，難以發(fā)揮擴大直接融資、提高資本配置效率的作用。

　　環(huán)境和資源的使用成本過低，難以形成節(jié)約資源的激勵和約束機制。建設項目幾乎不計環(huán)境、資源的使用成本。礦產(chǎn)資源稅目前還是按照實物量征收，刺激過量開采。煤、電等資源型產(chǎn)品價格失真，容易導致不計成本、忽視效益的低水平擴張。

　　土地配置缺乏規(guī)范、長效的管理制度。土地產(chǎn)權(quán)主體和權(quán)利界定不清，保護不力。土地供應方式過于行政化，導致地價嚴重扭曲。土地使用性質(zhì)缺乏明確界定，土地收入的分配和管理相當混亂，各種“黑箱操作”和腐敗行為猖獗。缺乏權(quán)威的國土資源總體規(guī)劃和跨行政區(qū)域規(guī)劃，導致地方各自為政、任意調(diào)整規(guī)劃和貪大求洋。

　　政治領域的改革滯后于經(jīng)濟領域，誘發(fā)增長速度攀比和數(shù)量擴張沖動。我國經(jīng)濟波動的“政治周期效應”十分明顯，經(jīng)濟增長和投資增長的高峰，往往正是地方黨委和政府換屆的時間。現(xiàn)行干部選拔、考核制度和行政管理體制都存在明顯缺陷，對權(quán)力的監(jiān)督制衡機制也很薄弱。

　　資源和環(huán)境壓力

　　這是我國未來經(jīng)濟發(fā)展面臨的最為突出的矛盾。一方面，工業(yè)化和城市化加速，經(jīng)濟持續(xù)快速增長并處于新一輪上升周期，勢必加大對資源的需求和消耗。另一方面，高投入、高消耗、低產(chǎn)出、低效益的經(jīng)濟增長方式，必將加劇自然資源的供求矛盾，導致經(jīng)濟運行成本上升。我國人均資源緊缺，而資源消耗量卻排在世界前列，礦產(chǎn)資源對國際市場的依賴程度日益提高。經(jīng)濟高速增長所付出的環(huán)境代價過于高昂，環(huán)境質(zhì)量在未來一段時間內(nèi)仍將處于“局部有改善、整體在惡化”的狀態(tài)。

　　資源和環(huán)境對可持續(xù)發(fā)展的壓力，本質(zhì)上是技術(shù)含量低和經(jīng)濟效率差的問題。我國科技發(fā)展不適應經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)換的需要，技術(shù)水平低制約著經(jīng)濟效率的提高和增長潛力的發(fā)揮。由于缺乏降低資源消耗、提高資源利用率和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)技術(shù)，或是有了這些技術(shù)而又缺乏推廣應用的動力，致使我們難以走出粗放型增長的怪圈。