高鐵新城窘境
文/《財經(jīng)國家周刊》記者 蘭亞紅 陳星月
“施工現(xiàn)場塵土飛揚，高鐵一開黃金萬兩。”在安徽北部城市蚌埠高鐵站，這幅標語曾在周邊的施工現(xiàn)場懸掛多時。
如蚌埠一樣，在京滬高鐵、京廣高鐵沿線，很多地方都以高鐵站為核心，規(guī)劃建設了大面積的高鐵新城，意圖拉動經(jīng)濟快速增長，拉開城市發(fā)展骨架。
理論上，高鐵站點建設將加速城市產(chǎn)業(yè)升級和極化布局，提升周邊土地價值，引發(fā)城市空間格局的轉(zhuǎn)變。但是，中國上一輪高鐵建設對于周邊土地價值的提升和城市空間布局的優(yōu)化作用，并沒有體現(xiàn)出來。
中國城市規(guī)劃學會秘書長石楠直言不諱：“最大的問題是高鐵站點建設大干快上，沒有和周邊的土地開發(fā)相結(jié)合。”
規(guī)劃窘境
從北京西站乘坐京廣高鐵，僅用時40分鐘就到了保定東站。氣派的大站房，寬闊的站前廣場，與全國其他很多高鐵站點面貌相似。
除候車大廳內(nèi)一間小店外，站前廣場及周邊沒有任何的商業(yè)配套。大量農(nóng)地綿延環(huán)繞，遠處可見依稀分散的村落，幾座高樓孤零零地聳立其中。
保定市規(guī)劃局負責人告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，保定市目前正在結(jié)合新形勢、新情況、新需要，“對原有高鐵新城規(guī)劃進行審視修改”。
另一個位于京滬高鐵線上的德州東站，雖距北京僅一個多小時車程，但從德州東站乘坐公共交通到德州城區(qū)，仍需約一個小時。高鐵帶來的便捷性大打折扣。
德州市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)規(guī)劃分局提供的資料顯示，德州市高鐵新城規(guī)劃占地面積56平方公里，計劃打造成“科技引領、產(chǎn)業(yè)支撐、產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)”的新城。
然而德州市國土局相關負責人坦言，德州高鐵站的影響力并未顯現(xiàn)。高鐵站點距城區(qū)較遠，且存在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整等問題，真正與城區(qū)的接軌有一定難度。因此，對周邊地價尚未產(chǎn)生顯著的影響。
保定和德州面臨的窘境，幾乎出現(xiàn)在上一輪高鐵站點坐落的大部分二三線城市。
“高鐵站點紅線內(nèi)外土地綜合開發(fā)的增值利益顯而易見，但是由于規(guī)劃沒有協(xié)同，數(shù)以千億元潛在的土地收益已被白白浪費。”國家發(fā)改委綜合運輸研究所運輸管理研究室主任劉斌對此表示痛心。
他認為，對于已建成的高鐵線，出于高鐵運行安全考慮，紅線內(nèi)鐵路用地變更屬性進行商業(yè)開發(fā)已不可能，而紅線外土地增值收益的實現(xiàn)，仍需要“一個較長時間的培養(yǎng)過程”。
盤活之策
國土部相關部門負責人告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，對于以往高鐵建設規(guī)劃和城市規(guī)劃“兩張皮”造成的土地利用問題，在鐵路沿線土地綜合開發(fā)政策制定層面，已經(jīng)難以解決。
北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥也認為，已建成高鐵站點的土地開發(fā)已經(jīng)木已成舟，中鐵總沒有和地方政府談判的籌碼。況且地方財政日子也不好過，顯然不愿意將紅線外土地的增值收益拱手讓人。
石楠認為，要解決已經(jīng)建成站點周邊區(qū)塊的生態(tài)問題，只能寄希望于當?shù)卣ㄟ^IT、物流等門戶型產(chǎn)業(yè)的引進以及城市內(nèi)公交的無縫銜接，也可以培育成城市間的鐵路城鎮(zhèn)，起到促進區(qū)域融合的作用。
保定市國土局土地利用處處長馬春喜表示，保定高鐵新區(qū)除了高鐵車站、站前廣場，其余區(qū)域尚未按照城市規(guī)劃進行開發(fā)，仍有一些村莊存在開發(fā)空間。
2013年，高鐵站附近出讓了兩宗地，一塊是住宅，一塊是商業(yè)，都是300萬元/畝，扣除一級開發(fā)成本，土地增值收益在250萬左右，“較高”。
“但是保定高鐵線走向以東大量是基本農(nóng)田及耕地。如果進行商業(yè)開發(fā)，一是需要適當增加城市用地規(guī)模，二是土地指標要傾斜，三是耕地占補平衡困難，同等條件的后備資源缺乏。”馬春喜認為，國家在這類土地的政策方面應該予以支持，并加大相關基礎設施的資金投入。
德州市國土局相關負責人也表示，德州的高鐵新城開發(fā)同樣面臨土地指標制約、發(fā)展空間有限、資金緊張等突出問題。今后計劃重點做好“統(tǒng)”的文章，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一項目監(jiān)管、統(tǒng)一宣傳推介，形成“布局合理、功能清晰、聯(lián)動發(fā)展的一體化開發(fā)”。
吸收上一輪高鐵站建設的教訓，金永祥認為，新一輪的高鐵建設，必須做到高鐵沿線土地綜合開發(fā)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的融合，統(tǒng)籌開發(fā)高鐵站房地上和地下空間，統(tǒng)籌站場和周邊土地開發(fā)，實現(xiàn)土地開發(fā)價值的最大化。
鐵路造城謀局
文/《財經(jīng)國家周刊》記者 蘭亞紅 劉亮
鐵路建設掛鉤沿線土地綜合開發(fā)的政策，業(yè)界呼吁已久。
2013年8月，國務院發(fā)布《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》(國發(fā)［2013］33號，下稱“33號文”)提出，支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)，授權中國鐵路總公司依法盤活利用其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地。相關政策由國土資源部牽頭制定。
33號文發(fā)布后已半年多，《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，國土部初步形成了一份鐵路沿線土地綜合開發(fā)的方案，并已征求各部門、單位意見。國土部和國家發(fā)改委也形成了打造“鐵路城鎮(zhèn)綜合體”的共識。
這一政策思路被寄予厚望：既有利于緩解鐵路建設和運營的資金難題，構(gòu)建鐵路投資盈利模式，激活中鐵總的“造血”能力，吸引社會資本進入；又能通過沿線土地綜合開發(fā)和城市總體規(guī)劃的融合，推動城鎮(zhèn)化建設，帶動地方經(jīng)濟，促進區(qū)域融合。
如此龐大的計劃，勢必面臨包括政策及制度的多方探索。國土部副部長王世元在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時坦言：“這是個大政策，涉及到土地出讓制度，又涉及到發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，到底要以什么樣的優(yōu)惠政策吸引企業(yè)參與，一下子定不下來。”
TOD模式
國土部一位負責人在近期一次內(nèi)部會議上透露，在研究制定相關政策的過程中，國土部已經(jīng)和國家發(fā)改委形成了一項打造“鐵路城鎮(zhèn)綜合體”的思路共識。
“就是允許把鐵路周邊一部分土地增值收益返給鐵路公司，綜合鐵路站場和周邊土地物業(yè)開發(fā)規(guī)劃，用鐵路串起新城建設，帶動區(qū)域一體化。”這位負責人表示，決策層對于該思路也表示了贊同。
國土部相關部門負責人告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，推進鐵路周邊土地綜合開發(fā)，采取TOD模式(以公共交通為導向的發(fā)展模式)推動發(fā)展新型城鎮(zhèn)，一直是土地利用方式的重要探索方向。“鐵路城鎮(zhèn)綜合體”正是探索TOD模式的重要形式。
“國際上有很多成功的經(jīng)驗，比如歐洲，大量的通勤交通是靠鐵路來完成的。采取TOD模式，沿著交通干線串糖葫蘆似的布置居民點，從而形成具有一定功能的衛(wèi)星城鎮(zhèn)。”中國城市規(guī)劃師學會秘書長石楠表示。
石楠認為，相比公路周邊分散而低效的土地開發(fā)利用模式，空間距離在200-1000公里的城市群，最適合通過建設城際鐵路進行串聯(lián)。這有利于提高土地利用效率，防止城市“攤大餅”式蔓延。
一些省市走在了前面。如廣東省在2012年1月份出臺的《關于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機制的意見》中，便提出通過TOD模式打造“城市綜合體”的概念。
國土部、國家發(fā)改委等部門曾多次到廣東進行調(diào)研，對其通過將城際鐵路建設與沿線土地開發(fā)相結(jié)合籌集資金、規(guī)劃建設鐵路小鎮(zhèn)、推動珠三角區(qū)域城市群發(fā)展的做法，給予了肯定。
據(jù)國土部相關部門負責人透露，國土部已經(jīng)形成了鐵路沿線土地綜合開發(fā)的政策初稿，并征求了財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)改委、交通運輸部、中鐵總、國務院法制辦等部門、單位的意見，意見分歧“相當大”，何時能形成最終上報方案尚不確定。
中鐵總考量
中鐵總對于鐵路城鎮(zhèn)綜合體一直持積極態(tài)度，并有意在今年的鐵路開發(fā)建設中引入實踐。其對鐵路城鎮(zhèn)綜合體的興趣，很大程度上源于破解債務困境的緊迫性。
按照33號文要求，國土部牽頭制定的鐵路沿線土地綜合開發(fā)政策，不僅要有利于促進新型城鎮(zhèn)化建設、改善區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，還有利于解決中鐵總面臨的債務困境，并尋找鐵路投資新的盈利模式。
近年來中鐵總在鐵路建設中，過分依賴債務性融資，導致其資產(chǎn)負債率一直呈攀升趨勢。
中鐵總今年3月7日發(fā)布的《中國鐵路總公司2014 年度第一期短期融資券募集說明書》顯示，截至2013年三季度末，中鐵總的總負債已經(jīng)超過3.06萬億，資產(chǎn)負債率達63.2%。
這份說明書還特別說明，隨著鐵路“十二五”發(fā)展規(guī)劃的逐步實施，發(fā)行人資產(chǎn)負債率仍可能進一步上升，存在資本支出進一步增加的風險。
過去多年，中鐵總將鐵路及站點建成后，地方政府通過出讓、開發(fā)鐵路站場附近的土地，獲得了大量增值收益，由于政策原因，中鐵總未能從中獲益。
北京交通大學經(jīng)濟管理學院教授武劍紅介紹，大約十年前，就曾有專家建議通過對鐵路沿線土地進行商業(yè)開發(fā)，籌集資金，但未獲重視，當時的政策條件也不允許。
鐵道部經(jīng)濟規(guī)劃研究院的一位專家告訴記者，原來國家對鐵路建設用地卡得很緊，要求鐵路正線、站場用地盡可能節(jié)約，且只能用于鐵路客貨運輸。
33號文件出臺后，允許將鐵路建設與周邊土地資源商業(yè)開發(fā)及城鎮(zhèn)化建設結(jié)合起來，獲得開發(fā)收益，這對鐵路公司而言無疑是重大政策利好。
“33號文件頒布后，中鐵總非常重視，并要求新的客專設計都要進行商業(yè)開發(fā)方面的研究，如鐵路站場紅線內(nèi)外土地規(guī)劃如何兼顧商業(yè)開發(fā)。”鐵道第三勘察設計院集團有限公司一位工程師說。
2014年1月，中國鐵路招標網(wǎng)發(fā)布了《中國鐵路總公司土地評估和土地授權經(jīng)營資產(chǎn)處置項目評估機構(gòu)選聘招標公告》。通過招標，聘請國內(nèi)專業(yè)機構(gòu)，對全國18個鐵路局、直屬專業(yè)運輸公司和鐵道科學研究院的鐵路用地進行價值評估，重點是摸清哪些地塊具有商業(yè)開發(fā)價值。
2月23日至24日，中鐵總召開資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作會議。中鐵總副總經(jīng)理彭開宙在部署工作時強調(diào)，2014年在土地綜合經(jīng)營開發(fā)方面要取得突破性進展。2月25日，中鐵總土地評估和土地授權經(jīng)營資產(chǎn)處置項目評估機構(gòu)選聘招標工作啟動。
“目前我們正在一邊做準備，一邊等待配套政策。”一位中鐵總?cè)耸扛嬖V《財經(jīng)國家周刊》記者。
收益之爭
中鐵總的“算盤”，卻引起各主管部門的分歧。爭議主要集中在鐵路沿線土地開發(fā)主體、開發(fā)規(guī)模、開發(fā)模式、增值收益分配等方面。
《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，中鐵總在國土部征求意見時，曾希望借鑒“港鐵模式”。
概括而言，港鐵模式是指將軌道交通和沿線物業(yè)捆綁統(tǒng)一開發(fā)。港鐵公司在地鐵建設前期就獲得地鐵沿線有關車站、車場、上蓋和周邊地區(qū)的開發(fā)權，開發(fā)商按照港鐵公司所定標準興建物業(yè)并向政府繳付地價，物業(yè)出售或后期運營利潤雙方“五五分成”。
但是港鐵模式在內(nèi)地面臨的最大障礙就是土地出讓制度。法律規(guī)定，劃撥用地不能直接進行商業(yè)物業(yè)及住宅開發(fā)，必須經(jīng)出讓補交地價后才能進行。33號文也規(guī)定：“開發(fā)利用授權經(jīng)營土地需要改變土地用途或向中國鐵路總公司以外的單位、個人轉(zhuǎn)讓的，應當依法辦理出讓手續(xù)”。這就意味著中鐵總要盤活其原生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地，首先需要變更土地用途。
國土部相關部門負責人分析認為，土地出讓有協(xié)議和招拍掛兩種。33號文說依法辦理出讓手續(xù)，“沒說一定要招拍掛”。中鐵總也更傾向以協(xié)議出讓的方式從地方政府手里拿地。
該負責人介紹說，協(xié)議出讓最關鍵的是原土地權屬人可以繼續(xù)使用這塊地，而且補繳的地價只要不低于最低價標準就是合法的。這意味著協(xié)議出讓形成的地價要比招拍掛低很多。
問題在于，對于土地所在地的地方政府來說，他們卻更愿意將土地收回重新組織招拍掛，因為增值收益會高很多。
國家發(fā)改委綜合運輸研究所運輸管理研究室主任劉斌認為，土地如果協(xié)議出讓給鐵路公司，實際上等于各級政府去補貼鐵路，擠占了地方本就有限的財力，會降低地方政府今后推進鐵路建設的積極性。
此外，在新建鐵路沿線土地綜合開發(fā)的用地規(guī)模上，各方也有不同看法。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，鐵路用地紅線外的土地增值收益全部應歸地方政府所有。也就是說，紅線怎么劃定，直接影響到地方政府的收益和讓利規(guī)模。
前述國土部相關部門負責人表示，開發(fā)規(guī)模如何劃定、中鐵總是否可以一二級聯(lián)動、土地增值收益如何分成、土地指標如何分配、政策是否包含已建成高鐵站點周邊土地開發(fā)等等，均存在爭議，目前“無法定論”。
地方探路
不只中鐵總憂慮相關政策的難產(chǎn)，各省市鐵路建設投資平臺也在熱切盼望國土部能出臺相關配套政策。
在鐵道部時期，各省市政府只是鐵路建設中的配角。2011年后，由于鐵道部集中力量建設國家干線鐵路，鐵道部隨后決定將地方鐵路投融資、建設及運營主導權下放給地方政府，各省鐵路投資建設平臺隨即迎來了融資難題。
浙江省鐵路投資集團有限公司(下稱“浙江鐵投”)采取了多元化發(fā)展的方式，通過在科技化工、房地產(chǎn)業(yè)、裝備制造、金融服務等領域培育優(yōu)勢企業(yè)，獲得利潤，反哺鐵路建設，這一模式正在被其他省市鐵投公司效仿。
廣東省在全國率先進行“城際軌道交通加土地綜合開發(fā)”的嘗試，也是目前全國惟一在地方鐵路建設中進行此項嘗試的地區(qū)。
2012年1月，廣東省政府印發(fā)《關于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機制的意見》，明確采取TOD模式，推進城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)，打造一批“城市綜合體”。沿線土地綜合開發(fā)的收益，首先用于彌補城際軌道交通項目建設及運營的資金缺口。
廣東省發(fā)改委主任李春洪在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時坦言，廣東在TOD開發(fā)實踐工作中，還存在一些政策層面需要破解的問題。
李春洪介紹說，建設用地進行商業(yè)開發(fā)，必須經(jīng)過政府收儲后進行招拍掛，增加了TOD模式土地開發(fā)的難度。另外，對軌道交通站場土地進行商業(yè)開發(fā)，是否可以減免土地增值稅？如果按目前標準征收，土地開發(fā)利潤會大幅減少，同樣難以形成對公益性事業(yè)的支持。
此外，軌道交通站點的地上地下空間產(chǎn)權如何分割也是一個問題。目前，對鐵路站場“分層設權”的問題，既缺乏明確的法律界定，也沒有很好的實際解決辦法。
市場主導
在國家發(fā)改委綜合運輸研究所運輸管理研究室主任劉斌看來，鐵路沿線土地綜合開發(fā)可有三種模式：一是全權交給鐵路公司來操作；二是鐵路公司和地方政府合作；三是地方政府主導，并把土地增值利益一部分返還給鐵路公司。他認為雙方合作的方式最為合理，也最為現(xiàn)實。
對于存量鐵路用地的商業(yè)開發(fā)，他建議給予特殊政策，由中鐵總統(tǒng)一負責土地綜合開發(fā)規(guī)劃修編和土地屬性變更工作，再由中鐵總與地方政府合作進行土地一級開發(fā)，招拍掛進行二級開發(fā)。
對于新建鐵路沿線土地的綜合開發(fā)，劉斌認為也需變更相關政策，即地方政府返還部分出讓收益給鐵路公司。返還多少，可依據(jù)鐵路建設情況和土地增值價值測算確定。
北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認為，對于城際間鐵路建設，要促動鐵路建設用地規(guī)劃和周邊土地開發(fā)規(guī)劃協(xié)同，允許捆綁出讓，并將鐵路沿線土地招拍掛出讓后的增值收益中的一部分返補給鐵路公司。至于“紅線”范圍劃多大、增值收益返多少，應該讓雙方依據(jù)具體項目情況進行合理測算后協(xié)商確定。
“政策制定不能違背現(xiàn)行法律規(guī)定，不能影響工程安全，要節(jié)約集約用地，保證資金安全。”上述國土部相關部門負責人表示，國土部的政策底線，是搭設一個平臺，由鐵路公司和地方政府去談判，“依據(jù)市場規(guī)則，自己談”。
(《財經(jīng)國家周刊》實習記者李馨對本文亦有貢獻)
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