城鄉一體化，是我國經濟與社會發展核心戰略之一，青島作為全國的重要區域中心城市，應當走在前面。歷經幾十年的努力，我們的城鄉一體化有進步，但整體上看僅具初級性質，需要借鑒發達國家經驗，把城鄉一體化提升到更高的水平。
一、美國的城鄉一體化狀態與經驗
什么是真正的城鄉一體化？如何建設完美的城鄉一體化？美國這方面的制度建設與實踐，對我市或有啟示和借鑒價值。
與我國的情況基本一樣，美國也是一個從農業為主開始進行現代化建設的國家。最初，農村人口占總人口的90%以上，隨著工業化、商業化的集中和發展，涌現出了一個個城市群。到上世紀六十年代，80%以上的人口進入了城市，城鄉一體化問題開始成為了政府的重要議題。經過幾十年的努力，美國形成了比較成熟和完善的城鄉一體化制度。
縱觀美國城鄉一體化的制度建設和發展經驗，可以概括為“五個一致”。
城鄉雙向遷徙自由度完全一致。
美國沒有戶籍制度，每個合法居民有一個社會安全號碼，跟隨本人終身。任何一個人都可以根據自己的愿望，自由選擇在城市或者鄉村生活。只要有合法身份，居住哪里，就享受哪里的福利，當然同時也要在哪里盡到自己的義務。正是這種城鄉居民雙向自由遷徙制度保證了美國歷史上人口的兩次順利大遷移，從而推動了美國經濟與社會的進步。
隨著農業現代化、國防工業發展以及高速公路網的建設，特別是伴隨著19世紀中葉工業革命的開始，美國的農村人口迅速向工業城市和礦業基地集中，促進了美國城市化步伐的加快。到1930年前后，傳統的農村在美國基本消失。1952年，全國有1萬人口以上的城市2480個，城市人口的比重達到64%，1968年進一步提高到87%，直接從事農業生產活動的人口占全部經濟活動人口只有3%，美國實現了真正意義上的城市化。
后來，由于城市的就業率下降、創業成本增加、農村生活質量提高特別是環境條件更優越等因素，1970年以后，人口開始以較快的速度從城市向農村倒流，使全國的城市化程度在1990年降低到76%。僅紐約、芝加哥、費城和底特律4個城市，從1971年到1990年就有276萬人口遷移到農村地區。
美國的城鄉居民雙向自由遷徙的制度，既保證了公民個人自由選擇定居地的基本權利，也促進了美國產業的適應性發展，同時，對人口在全國城鄉和區域的自然合理布局，發揮了重要作用。
城鄉基礎設施基本一致。
在美國幾千甚至幾百人口的小城鎮，即我們稱為農村區域，盡管人口少，但是，居民的生活方便程度一點不亞于城市，甚至比大城市還舒服。根本原因在于，這些地方的基礎設施建設與城市是基本一致的，包括供水、供電、通訊、綠化、道路建設、垃圾與污水處理等等。
對農村的基礎設施建設，美國最重視道路、供水、垃圾與污水處理設施建設，投入的資金特別多。因為這是分散的家庭和單個村鎮完全無能為力的事情。政府除了承擔這些基礎設施建設外，還貼息貸款給農村地區從事供水、污水和垃圾處理的企業，以保證良好運轉。雖然是企業，但它們沒有盈利、沒有稅收，基本運轉費用和員工工資等開支，是通過依法收取用水費再加政府適度補貼解決的。
在農村基礎設施建設中，美國還十分重視居民住宅的規劃和控制，包括村莊道路的寬度、道路等級、布局方式等等，規定了每一英畝土地上的建筑面積，并規定了建筑物的高度和使用性質等等。
城鄉收入水平大體一致。
經濟收入水平是生活質量的保證，如果城鄉居民經濟收入存在大的差別，必定引發社會動蕩。對此，美國各級政府十分關注。
美國居民可支配收入沒有城鄉和工農之間的差別，很多年份是交替排在前面。根據美國農業部的抽樣調查數據，從1997年至2007年的10年間，有6年是城市居民家庭平均年凈收入略高于農村居民家庭，有4年則是農村居民家庭凈收入略高于城市居民家庭，但是差別都在10%以下。
2012年10月，美國人口普查局發布的全美城鄉居民生存狀況調查數據顯示，在2011年度，美國全國家庭的中位年收入為50502美元，但是，包括芝加哥、費城、舊金山等17個主要大城市居民家庭的中位年收入都低于這條平均線，而所隨機抽取調查的50個人口在一萬人以下的小城市，也就是我們所說的城市郊區和農村區域，中位家庭年收入為53716美元。結論是，美國大城市的人均可支配收入低于全美平均水平，也低于小城鎮和農村地區。
美國平衡城鄉居民經濟收入，特別是平衡農業家庭與非農家庭收入的基本做法，是通過引導農民參加政府的多種生產計劃，給予農民相應的補貼。每年聯邦政府用于農業的補貼都在200億美元以上。這種補貼的目標是既能調動農民的生產經營積極性，又能夠保證其收入不低于非農產業者。
除此之外，政府的調控政策和制度，也偏重于支持農村和邊遠地區的居民不斷增加經濟收入。例如，在紐約、洛杉磯這樣的大城市，購物時需要繳納的商業稅都在8%以上，而去偏遠的農村地區購物，商業稅一般不會超過3%，有些地方甚至是零。這樣，就刺激了許多大公司紛紛到邊遠地區開辦直銷場，同時也引導了大量城市居民不惜長途跋涉到這里消費購物，從而拉動了農村地區居民收入的不斷增長。
城鄉居民醫療照顧完全一致。
首先，在多年來的鄉村建設過程中，聯邦政府一直提供特別資金，并鼓勵相關基金組織向鄉村地區傾斜，建設并逐步完善了一大批中小型醫院，為鄉村地區居民就近看病治病提供方便。同時，在對各種緊急救護設備的配備上一點不遜于城市，使農村地區居民的醫療條件有了基本保障。
其次，對農村65歲以上的老人，聯邦政府提供與城市居民完全一致的醫療照顧，全部醫療開支由政府承擔。同時，對于少年兒童、貧困家庭及其他弱勢群體，政府通過實施免費醫療、緊急救助、特別保險等措施，保證了所有農村居民都能享受到基本的、有保障的醫療服務。
再次，對鄉村地區居民的醫療保險給予一定照顧。在奧巴馬政府的全民醫療保障改革正式實施之前，美國一般民眾的醫療保障只能依靠商業保險等市場方式解決。不同于城市居民的是，對于農村居民特別是偏遠地區的居民，政府一直通過設立特別基金等方式，讓鄉村居民所繳納的保險費略低一些，而得到的醫療待遇并不打折。
另外，鼓勵大學生畢業后到偏遠鄉村地區從事醫療服務。比如，按照美國法律規定，想在美國從事醫生行業的外國醫生，必須先在美國的醫院有一定時間的實習經歷，再回自己的國家從事2年以上的專科醫生工作，然后才有資格在美國申請醫生執照。但是，如果自愿去美國偏遠鄉村從事醫療服務兩年，可以取代回國從醫經歷，成為申請美國行醫資格條件之一。如果你在學校讀書期間就能確定下來，政府還給予一定資助。這一措施對充實加強美國偏遠鄉村地區的醫療隊伍發揮了很大作用
城鄉居民社會保障完全一致。
養老和困難照顧制度，是美國社會保障的首要內容。在這方面，美國的城鄉居民完全享受同等政策和制度，沒有絲毫的差別。從上世紀的30年代開始，美國所有城鄉年滿65歲的居民，人人都有了養老保障，包括從來沒有參加社會工作、沒有繳納社會安全金及其他任何退休保險的城鄉居民。美國的養老制度，主要包括三方面內容。
一是聯邦退休金制度。職工退休年齡不分男女，都是65歲，只要納稅40個季度，就能夠享受退休金待遇。養老保險的費用，由聯邦政府以征收社會保障稅的方式籌集，由雇主和雇員按同一稅率繳納。
二是私人退休金制度。聯邦政府向雇主提供稅收優惠措施，鼓勵雇主為雇員建立 “私人年金計劃”。如果企業從年營業額100萬美元中提取10萬美元作為雇員的“私人年金計劃”，這10萬美元可以免稅。這種稅收優惠政策之下的 “私人年金計劃”是美國聯邦退休制度的一個強有力的補充。目前全美有60%的雇員參加了私人年金計劃。
三是養老補助制度。對于既沒有繳納社會安全稅，又沒有參加“私人年金計劃”的老年人，也就是沒有任何經濟收入的65歲以上老年人，政府提供養老補助金，以確保這一群體的基本生活需要。具體補助標準由各州根據社會平均消費水平來確定。
對困難家庭的照顧，是美國社會保障制度的重要內容之一。美國貧困家庭的確定標準，城鄉完全一樣，并且每年測算核定一次。如果一個美國家庭的年總收入低于基本標準就被列入貧困家庭。目前的標準是，一人之家年收入9570美元以下，2口之家12490美元以下，4口之家 18850美元以下，6口之家25870美元以下，8口之家32390美元以下。8口以上的家庭，按照每多一人增加3260美元來計算。
對于貧困家庭，美國的照顧方式可分為兩大類，一類是社會保險，主要有五種，包括老年保險、失業保險、醫療保險、傷殘保險、遺族保險等等。另一類是公共救助與福利，即幫助貧困階層維持最低生活水平和享有某些社會福利。其中，對未成年兒童家庭的救助是福利項目的核心。
在為貧困家庭建立的照顧制度中，美國很重視培育和利用民間力量，通過與慈善組織、宗教團體或私人組織簽定契約的方式來實施福利項目，讓政府、企業和社會共同承擔社會福利責任，使社會救助不再是政府單方面的責任，有效地緩解了政府的財政壓力，并促進了社會各階層、各族群的和諧相處。
二、提升青島市城鄉一體化的對策
根據青島市的實際情況，并借鑒美國的經驗，筆者認為，要提升青島市城鄉一體化水平，關鍵要在制度上創新。
城鄉人口雙向自由遷徙制度的創新。
經過戶籍制度的逐步改革，我市的農村居民進入市郊五個縣級市落戶已經障礙不大。現在的核心問題是，一方面市內四區的戶籍控制仍然過緊，門檻過高，農村居民要進入落戶非常不易。另一方面，城市居民要到農村特別是到近郊村莊落戶，同樣困難重重。
這種狀況需要逐步改變，總的目標是打破城鄉對立的戶籍管理制度，讓農民享有自由進城權利，同時也要讓城市居民享有自由入鄉落戶的權利。當然，最終目標是廢除戶籍制度，代之以社會安全管理制度。不過，這需要全國統一實施。
首先，要認識人口集聚的基本規律，不要擔心放開戶口，青島市區會出現人口爆棚現象。根據國外的經驗，人口向城市迅速集中，與戶籍登記沒有關系，關鍵是能否穩定就業。如果沒有穩定就業的可能，人們不會盲目到大城市定居，因為無法應付城市的高額生存成本。世界上許多大城市，當某種產業興隆時，人口就急劇增加，而當產業衰敗后，人口便迅速減少。
其次，青島區域內外有別。盡早在青島市范圍取消農業戶口、非農業戶口、暫住居民三個名稱，統稱青島市居民。只要有青島市的戶籍，人住在哪里，就在哪里落戶，即建立以實際居住地為戶籍登記依據的管理制度。對于青島市以外的人口進入七區落戶，則在一定時期內予以控制。
其三，實行城鄉雙向自由落戶制度。在制度戶籍改革過程中，既要重視農村居民進入青島市的落戶問題，也要重視城市居民到鄉村落戶的要求，城鄉雙向自由落戶。根據發達國家的經驗，當城市規模擴展到一定程度后，大量城市居民會有到農村定居的要求。所以，我市從現在開始，就需要有充足的政策和制度準備，以應對這種新潮流的出現。
城鄉公共服務體系建設創新。
在城鄉基礎設施建設和公共服務設施的建設上，應當按照統一規劃，統一布局，資源共享，分步分級實施的要求進行。對公共服務項目，要按照功能定位，通盤考慮，統籌安排，提高資源配置效率，實現公共設施的城鄉對接和共享。尤其要加快與農村居民日常生活密切相關的公用服務設施建設，逐步實現城鄉供水、供氣、供電、通訊、排污、垃圾清理等公用設施一體化。
在統籌城鄉公共服務建設制度創新上，目前我市比較急迫的事情是，要依靠“網絡化、制度化、市場化＋政府補助”模式，盡快解決農村垃圾收集與處理問題。
垃圾處理是典型的公共服務事業，同時又是一個非常復雜的問題。由于居住分散、傾倒方便、監督困難等原因，解決農村垃圾問題難度很大。在美國，也是費了許多年的時間，才慢慢形成了規范的處理機制。根據我市農村的現實情況并借鑒美國的經驗，我們認為，只有依靠網絡化、制度化和市場化再加政府補貼，才能解決農村垃圾處理問題。
所謂網絡化，就是建立戶、村、鎮三級垃圾處理網絡，實行“戶集、村收、鎮(村)處理”的垃圾處置模式。鎮(辦事處)在合適位置設立無公害垃圾處理場。行政村可在遠離鎮村交通要道，設立臨時垃圾收集站(包括垃圾箱、垃圾桶等)，確定專人負責垃圾處置，同時配備監督人員，徹底治理垃圾亂倒現象。對于那些很難降解的垃圾，要集中收集，統一管理，分層運作，按照“戶負責盛放、村負責收集、鎮(辦事處)負責中轉、區(市)負責處理”的運作模式，逐步建立長效垃圾處置機制。
所謂制度化，就是用嚴格的制度約束規范村民行為。可因鎮因村制宜，制定切合當地實際的環境衛生與垃圾處理辦法，將農村環境衛生管理工作納入制度化、規范化。同時加大輿論宣傳力度，讓 “保護環境，人人有責”的環保理念深入民心，共同打造美好生態家園。
所謂市場化，就是用市場化運作方式解決可回收利用垃圾的處理。通過吸引社會資金、社會力量、社會資源，參與農村可再生利用垃圾的收集與處理，以減輕政府管理的壓力。在此基礎上，市、區(市)、鎮(辦事處)三級財政對貧困村垃圾設施建設、排污網絡、運輸設備給予適當補貼。
城鄉醫療保健制度創新。
醫療保健服務，是我市城鄉差距的重要內容。美國的經驗表明，就醫的方便和質量因素，在人們長久定居農村地區的動機因素中占40%以上，其中老年人占80%以上。根據我們對我市農村的調查，農民對醫療機構數量和服務能力的關心，排在農村民生公共體系建設十項內容中的第二位，僅次于經濟收入項。雖然“新農合”制度已經覆蓋了我市絕大部分農村人口，但是看病難、看病貴、看病遠，仍然是農民抱怨生活條件差的前三位內容。這說明，加強我市農村醫療機構的服務能力建設十分重要，迫在眉睫。
通過制度建設和創新，強化農村醫療機構的密度和服務能力建設，是城鄉醫療保健統籌制度創新的重要內容之一。
一是推行三級醫療機構一體化管理。實行區、鎮、村三級醫療機構一體化有許多優越性，應該在全市推廣，以此推進醫療服務機構的功能轉型，真正提升農村衛生醫療服務能力，形成市、鎮、村三級衛生機構功能互補、協調發展的服務體系，實現農村基層醫療機構的可持續性發展。
在此基礎上，根據服務人口和服務半徑，充分利用現有衛生資源，通過結構調整和功能改造，建立方便可及的農村社區醫療服務網絡，努力實現農村社區醫療保健20分鐘服務圈，真正實現“小病在村莊、大病進醫院、康復回社區”的就醫格局。
其次，為穩定農村醫衛隊伍，并提升農村醫療人員素質。根據農村衛生社區功能轉變、內容轉變的需要，適當增加鄉鎮衛生醫療機構的編制，配足醫務人員，提高聘用人員的福利待遇，并對我市郊區現有各類醫務人員開展規范化的全科醫學系列培訓。
應特別重視村級醫衛人員隊伍建設，招聘具有大學學歷的醫務人員到村級醫療衛生室工作，其基本工資待遇參照同類在編人員執行。應當出臺鼓勵性措施，讓更多的城市衛生機構在職或離退休技術人員樂于到農村，圍繞醫療保健服務開展創業。
其三，增加政府的經費投入。政府應當承擔起農村醫療機構投入的主要責任，新增財力要將農村衛生作為主要投向之一，確保農村醫療機構人員的基本費用支出，按標準撥付農村公共衛生服務專項經費，并隨著經濟的發展逐步予以增加。
城鄉一體化養老制度創新。
養老制度是社會保障的核心內容，是每個人都高度重視的人生大事。隨著老齡化社會的到來，隨著經濟與社會的進步，尤其是人們對不斷提高生活質量的追求，必然會對養老問題產生更多、更高、更復雜的要求，這就需要我們對城鄉一體化養老統籌制度不斷進行創新。
首先，實行城鄉居民養老制度一元化。城鄉一體化養老保險制度的關鍵，就是要使城鄉居民和不同群體共享一個制度，這樣才能實現城鄉居民基本公共服務的均等化，體現出社會養老保險制度追求的公平目標。目前，我市養老繳費標準和給予的財政補貼，城鄉差別比較大，應該逐步予以平衡。最終目標是，不要把養老繳費標準分為城鄉兩個部分，而是針對不同群體設計養老繳費標準，不管居住在城市還是鄉村，由個人根據自己的經濟能力選擇參加不同的具體養老制度。因為，城市居民并不都富有，農村居民也并不都貧窮。
其次，推進不同群體養老制度平等化。實施城鄉居民養老制度完全平等化，還要通過制定制度，使不同群體的養老制度一致。例如，實施公務員隊伍、事業單位人員與城鄉居民的同等養老制度。目前，公務員隊伍和部分事業單位人員養老由政府全包，其他公民由個人投保和政府補貼解決養老，這種雙軌制有失公平，已經遭到人們的強烈批評，應當改變，不管什么群體，都實施統一的個人投保和政府補貼相結合的養老制度。
再次，實施養老保障制度的兼容化。通過制定城鄉養老保險與其他社保制度轉換的詳細辦法，充分考慮其制度的可攜帶性和轉移性，體現農村居民個人賬戶與非繳費型賬戶的既得受益權，使每個人在城鄉之間、區域之間轉移就業或定居時，個人賬戶受益權和基金結余能夠順利轉移。同時，通過制度建設，讓各種相關養老保障可以轉續。例如，對計劃生育對象的養老補助與城鄉養老保險相互銜接，對失地農民通過轉換“土地換保障”的方式，獲得社會統籌賬戶基礎養老金的受益權，等等。
縮小城鄉居民收入制度的創新。
不解決城鄉居民收入差別過大問題，城鄉一體化就是空話。縮小青島市城鄉居民收入的合理目標，應當是農民人均純收入相對于城鎮居民可支配收入的 60－75%之間。顯然，這需要在制度上進行深度創新。
首先，產業布局要科學化。應當根據我市城市和農村的不同發展優勢，統籌兼顧，合理分工，互促共進，使城市與農村之間的經濟聯系不斷加深，城鄉資源配置和產業分工體系不斷優化。表現在青島市區方面，要體現經濟、文化、交通、信息等優勢，按照區域集聚、產業延伸、服務配套的產業集群化要求，以提升城市綜合服務功能為方向，努力發展海陸物流、旅游會展、商貿流通、金融保險、文化傳媒等現代服務產業，其它產業則逐漸向郊區五市和重點小城鎮傳遞和轉移，以利于提升農民的就業范圍和收入水平。
其次，我市農村區域需要向現代綜合經濟形態轉變。要以都市型高效生態農業為方向，發展優質糧油、果蔬、茶葉等現代種植業，發展優質生豬、肉牛、家禽等現代畜牧業，并依托山、水、林、園、果等資源，發展休閑、觀光、旅游農業。同時，要充分發揮豐富的勞動力、農產品和礦產資源優勢，發展那些與城市發展相關的城需型產業，使農業通過產業化的途徑延伸其加工、銷售環節。這樣，農民經濟收入必定會大幅度增加。
其三，創新農民就業制度。建立全市城鄉統一的勞動力市場，把我市農村勞動力納入政府統一的就業管理范疇，實行農村居民失業登記和就業服務制度。同時，要特別重視對農民的就業培訓，為農民進城就業創造條件。同時，形成城鄉勞動者平等就業的制度。農村勞動力在青島市區和五市城區自主創業時，享受與城鎮居民同等的貸款、培訓、稅收優惠政策，實行同工同酬同保障，為農村居民增加經濟收入創造條件。
其四，建立適應農村人才特點的開發和激勵體系，完善農村實用人才選拔評價辦法，形成符合農村和農業特殊要求的專業人員評價體系，提升農村人才隊伍素質，為農村出現更多的高收入群體打下基礎。
